Правовая основа управления вузами в Казахстане

Управление высшим образованием в Казахстане проходит через транзитный этап, так как политика и практика управления отходит от сильного и всеобъемлющего контроля Министерства в сторону институциональной автономности. Подход Казахстана к автономности и подотчетности университетов начинается с совершенно другой начальной точки, чем та, которая формирует высшее образование в США. Казахстан имеет историю жесткого контроля со стороны Министерства с наследием из централизованной модели экономики.

Правовое формирование статуса вузов в США и в Казахстане значительно отличается. Законодательство США – это сочетание прецедентного права, основанного на юридических прецедентах/ случаях и гражданского права, изложенного в кодексах. Опора на прецедентное право, обширно сочетающееся с джефферсоновской верой, означает, что США не имеет сравнительно подробных законодательных актов, управляющих деятельностью университета, включая непосредственное управление. Хотя некоторые штаты, больше чем другие, полагаются на традиции гражданского права зачастую из-за своей уникальной истории. Правовая система Казахстана основывается на гражданском праве: существует традиция детализированного и всеобъемлющего законодательства в отношении того, что и как может быть сделано.

Деятельность вузов регулируется рядом кодексов, законов, постановлений правительства и приказов уполномоченного органа в области образования и отраслевых государственных органов. Всего перечень указанных нормативно-правовых актов составляет около 60, без учета нормативных документов, разработанных Министерством образования и науки Республики Казахстан. МОН играет важную и решающую роль в системе образования. В то же время степень государственного контроля зависит от правовой формы вузов. В этой связи необходимо детальное рассмотрение наиболее распространенных правовых форм вузов.

Правовой статус высших учебных заведений Республики Казахстан

По состоянию на сентябрь 2017 года в Казахстане функционируют 6 видов вузов: национальный исследовательский университет, национальное высшее учебное заведение, исследовательский университет, университет, академия, институт. Различие в понимании упомянутых типов учебных заведений четко определяется Законом Республики Казахстан «Об образовании». Тем не менее, существуют другие типы классификации вузов, связанные с юридической формой собственности либо с ориентацией профиля учебного заведения на отдельную сферу деятельности, например, медицинские, агротехнические, педагогические вузы и т.д.

Необходимо отметить, что «особый статус», присваиваемый только национальным вузам, согласно статье 40-1 Закона Республики Казахстан «Об образовании», предоставляет право разрабатывать и реализовывать образовательные программы; определять формы и размеры оплаты труда, а также устанавливать квалификационные характеристики преподавателей. Одновременно большая часть национальных вузов функционирует в организационно-правовой форме государственных предприятий и регулируется общими положениями о законодательстве в области государственного имущества. Данные положения в большинстве случаев безосновательно обременительны, а в ряде случаев противоречат миссии и задачам университетов. Также необходимо отметить, что ряд привилегий действующего «особого статуса» не получили практического значения и не реализуются вузами в связи с несовершенством законодательства. Так, к примеру, реализация права на использование самостоятельно разработанных образовательных учебных программ, собственных норм и нормативов в области учебной, научной и методической деятельности упирается в общее правило по использованию типовых документов, подлежащих к утверждению уполномоченным органом в области образования.

Читайте также:  Болашақтағы компьютерлер туралы слайд

Классификация вузов Республики Казахстан в соответствии с организационно-правовой формой

В настоящее время 116 гражданских вузов работают в рамках различных организационно-правовых форм: республиканское государственное предприятие на праве хозяйственного ведения (далее – РГП на ПХВ или РГП), коммерческие и некоммерческие акционерные общества (АО и НАО), частные учреждения и ТОО, что в большинстве случаев определяется через форму собственности.

Ученый совет – это традиционная форма управления во всех вузах Казахстана [3]. Он решает ряд вопросов, включая учебные вопросы, наука, некоторые финансовые вопросы и оперативное управление. Ректор является председателем Совета.

Совет директоров является неотъемлемой частью системы управления любым акционерным обществом согласно Закону Республики Казахстан «Об акционерных обществах» и осуществляет общее руководство за деятельностью общества. Принципы деятельности совета директоров схожи с моделью функционирования попечительских советов в вузах США. Законодательно к сфере компетенции совета директоров относятся помимо прочих следующие вопросы: • определение приоритетных направлений деятельности и стратегии развития или утверждение плана развития общества; • предварительное утверждение годовой финансовой отчетности общества; • утверждение положений о комитетах совета директоров; • определение условий выпуска облигаций и производных ценных бумаг общества, а также принятие решений об их выпуске; • определение количественного состава, срока полномочий исполнительного органа, избрание его руководителя и членов, а также досрочное прекращение их полномочий; • определение размеров должностных окладов и условий оплаты труда и премирования руководителя и членов исполнительного органа; • утверждение документов, регулирующих внутреннюю деятельность общества; • принятие решений о создании и закрытии филиалов и представительств общества и утверждение положений о них [8].

В качестве высшего органа управления в АО существует общее собрание акционеров, к компетенции которого относятся такие вопросы, как утверждение годовой финансовой отчетности и порядка распределения чистого дохода, определение количественного состава совета директоров, срока их полномочий и досрочного прекращения, общий контроль за работой вуза, принятие решения об участии вуза в создании юридических лиц, определение аудиторской организации наряду с другими вопросами.

Заметим, что в Казахстане среди акционированных вузов есть те, что созданы со стопроцентным участием государства в уставном капитале. В таких вузах общие собрания акционеров не проводятся и решения по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания акционеров, принимаются единственным акционером единолично и подлежат оформлению в письменном виде. К примеру, АО «Медицинский Университет Астана», единственным акционером которого является Правительство Республики Казахстан в лице Комитета государственного имущества, который передал права владения Министерству здравоохранения Республики Казахстан. Таким образом, государственный орган осуществляет надзор за деятельностью не только вуза, но и совета директоров и оставляет за собой контролирующие функции, что противоречит международной практике корпоративного управления вузами. В подобной ситуации, совет директоров играет второстепенную роль, так как принятие ключевых институциональных решений остается в юрисдикции единственного акционера – государственного органа.

Читайте также:  Күз туралы суреттер

Заслуживает интереса пример преобразований, проводимых в АО «Казахский агротехнический университет имени Сакена Сейфуллина» (КАТУ). До августа 2015 года единственным акционером КАТУ являлось Министерство образования и науки Республики Казахстан. Затем в августе 2015 года было создано некоммерческое акционерное общество «Национальный аграрный научно-образовательный центр», которому были переданы 100% акций КАТУ. Таким образом, смена акционера закономерно повлечет за собой внесение соответствующих изменений в устав КАТУ. В этом случае, как видим, уход от контролирующего влияния государства осуществлен с целью создания благоприятных условий для функционирования корпоративного управления. Совет директоров в вузах Казахстана также создается и в некоммерческих акционерных обществах, в которых влияние правительства на принимаемые решения на уровне вуза не столь значительно.

Попечительский совет как форма управления вузом создавался как один из шагов на пути к автономии и реформе корпоративного управления. Первое упоминание совета в названной формулировке можно найти в законе «Об образовании» [7]. Однако в законе отсутствует описание функций попечительского совета и типов вузов, в которых они могут создаваться.

Согласно письму МОН РК от 6 августа 2009 года «О необходимости создать Попечительский Совет в вузе», адресованному ректорам высших учебных заведений, создание попечительских советов было направлено на демократизацию системы управления в вузах, повышение эффективности их деятельности, укрепление репутации и улучшение качества образовательных услуг. Письмо указывало на необходимость создания совета в вузе в течение одного месяца. Принимая во внимание временные разрывы в части принятия решения и реализации инициативы создания попечительских советов в казахстанских вузах, очевидна слабая динамика этого нововведения. Возможно, это было связано с недостаточным пониманием процесса формирования данных органов управления и неопределенностью статуса советов, как уже сказано выше.

В марте 2011 года Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе» наделил ректоров национальных и государственных вузов правом принятия окончательного решения по всем вопросам деятельности учреждения, действуя на принципах единоначалия в соответствии со статьей 139 Закона [5]. Таким образом, произошло структурное наслаивание в части создания управляющих советов в казахстанских государственных вузах: помимо попечительских советов в вузах начали создаваться наблюдательные советы в соответствии с тем же Законом «О государственном имуществе».

Читайте также:  Халық тығыздығының қоршаған ортаға тигізетін әсері

В 2012 году разработано «Руководство для членов попечительских советов высших учебных заведений» [24]. Данный документ описывает основные направления деятельности советов. Тем не менее, данный документ не был утвержден в официальном порядке. В 2015 году попечительские советы функционировали уже в 51% вузов. Однако постепенно их функция ослабевала в государственных вузах, так как одновременно укреплялась позиция наблюдательных советов. В результате нарастающей неопределенности, связанной с функциями и ролью попечительских советов, возникла необходимость пересмотра принципов деятельности попечительских советов. Согласно Стратегическому плану Министерства образования и науки Республики Казахстан на 2017-2021 годы в рамках совершенствования менеджмента в вузах планируется пересмотреть функции попечительских советов, которые созданы в 64 вузах [25]. Вместе с тем, в июле 2017 года создан Приказ Министра образования и науки Республики Казахстан №355 «Об утверждении Типовых правил организации работы Попечительского совета и порядок его избрания в организациях образования». Анализ данного нормативно-правового акта позволяет сделать заключение, что он противоречит позиции, заявленной в Стратегическом плане, вновь определяя рекомендательный характер принимаемых советом решений [26]. Законодательно не разъяснены разграничения в функционировании разного рода управляющих советов в вузах.

Наблюдательный совет создается в вузах с организационно-правовой формой РГП на ПХВ [5]. Наблюдательные советы относятся к корпоративным органам управления высшими учебными заведениями. Согласно статье 148 Закона Республики Казахстан «О государственном имуществе» в государственных вузах может создаваться орган предприятия – наблюдательный совет [5]. Введение наблюдательного совета осуществляется на основании решения Правительства Республики Казахстан по предложению уполномоченного органа соответствующей отрасли (местного исполнительного органа). Критерии, предъявляемые к государственным вузам, в которых создаются наблюдательные советы, утверждаются уполномоченным органом по государственному планированию [27, 28, 29].

Вузы в форме республиканского государственного предприятия на праве хозяйственного ведения (РГП на ПХВ)

Государственные высшие учебные заведения, которые являются государственной собственностью в части управления, финансовой дисциплины и назначения ректоров регулируются нормами Закона Республики Казахстан «О государственном имуществе» [5]. В связи с этим введение эффективных форм управления вузами, соответствующими современным тенденциям развития экономики, расширения финансовых возможностей, взаимодействия с бизнес-сообществом, не является возможным. Закон «О государственном имуществе» определяет ректора как руководителя государственного предприятия и наделяет его обширными полномочиями, что во многом противоречит основной идее корпоративного управления вуза [5]. Тем не менее, единственный закон, который определяет понятие «наблюдательный совет» с отдельной функцией – это Закон «О государственном имуществе». Статьи 148 и 149 закона наделяют наблюдательный совет полным правом принятия решений только при распределении дополнительных финансовых источников, средств и определении премий сотрудников из этих дополнительных финансовых источников [5]. Остальные функции носят рекомендательный характер.

Оставить комментарий